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汇成事件法治观察之三:职卫人,雄起!

2019-1-21 12:44| 发布者: 管律师| 查看: 398| 评论: 0

摘要: 职卫人的尊严主要还得靠自身来争取,不管是职业卫生监管者,还是服务机构及其他职业卫生工作者。
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雄起!用了这样一个炫目的标题,估计着会被人骂。

雄起?难道我们很软弱很颓废很衰微吗?!

无意徒逞口舌之争。但非常想表达这样一种观点:过往卫生行政部门负责职业卫生监管,的确不够力度,尤其在与安全生产监督管理部门相比时;而职业卫生技术服务机构出于种种原因,所提供的服务也难于被社会普遍接纳,甚至供职于各类生产经营单位的专职职业卫生技术人员,也很容易被边缘化。

安监介入职业病防治的十年,其执法之强力,行动之果敢,防治之成效,在安监悄然退出职卫领域之际,大概可以轻松地挥挥手做个道别了。而且这一点,在国务院副总理孙春兰近日出席全国职业病防治工作推进会上的讲话中得到印证,据悉,国内小微企业购买职业卫生技术服务的比例已超过三成,而在十年前,这一比例如何,业内人士不言自喻。数字的背后,有职业卫生监管机制的调整,但更有安监的强力监管。

上一篇分析结尾,笔者即已表达过类似观点,同样的职业卫生监管,安监能做的,卫监应该照样也能做,如果安监能做而卫监不能做,那就不能怪法律制度的设计,而只能从卫监自身找欠缺,执法力量不够的就相应补强,体制授权不够的就找中央要权,如果权力给足,资源管够,监管工作仍不见起色,那就不是机制问题,而是单纯的管理问题,乃至人本身的问题了。

一些行业人士分析,卫生部门之所以较安监部门监管乏力,与卫生部门的人员出身不无关系,多系知识分子,骨子里更为谨言慎行,再加上卫生部门的领导在政府权力格局中并不占优,因而卫生监管常常不敢管不能管,到后来就会不想管了。

因此,笔者以为,加强职业卫生监管力度,尤其是体制上为职业卫生监管开辟一条特殊通道,或者加强职业卫生监管在政府决策与执行层面的权重,或者建立垂直监管体系,或者干脆综合职业卫生、安全生产与环境保护的监管职能,建立一支HSE综合执法队伍,从而让卫监敢管、能管也愿意管,可能是当下亟需解决的问题;而在机制之外,卫生部门的行政管理风格还需更加干练、果敢,医学专业的严谨固然可贵,但在行政管理领域,管理者的管理思维更要强于专业思维,能够在尊重医学规律的基础上,更多一些担当和作为。

这是就监管层面来分析。

而在职业卫生技术服务机构和职业卫生工作者个体层面,服务机构及相关职业卫生工作者的自我提升尤其需要加强。作为医学外行人士,笔者冒然用上这样的标题,诚然是冒了几分风险的。但正所谓爱之深责之切,哪怕是过犹不及,也总好过嗯嗯啊啊一团和气,问题终需直面,疮不破恶脓难尽,否则,总是捂着窝着,问题就永远还是问题。

汇成事件在职业卫生工作人士圈中掀起了不小的波澜,但激愤也好诅咒也罢,不过一天两天,再也难见反应。而且每每言及,短暂的探讨之后,言谈很快转为悲观、消沉,似乎职业卫生技术服务就那样了,怎么折腾都没用。直让人看着听着,陡生哀其不幸又怒其不争之慨。

从学科属性上划分,职业卫生当属自然科学无疑,但因为寄托于服务,与委托单位、监管部门之间的权利义务都需要法律法规规定和合同约定,于是在专业技术工作之外,还得顾及规范规则,便又兼有了社会科学尤其是法律专业的因素。但不管是自然科学还是社会科学,只要是人力认识范围内的事物,就总会有迹可循有规可依,并且,也应当建章立制循规蹈矩。

考诸当下职业卫生技术服务工作的困惑,似乎主要有两点:一是相关法律法规标准不够完善,二是服务成本与法规要求不相匹配。这两方面的合力,可能令到服务机构要么自降服务标准以赢得市场竞争,同时刻意维系好与监管部门的关系,防止被针对性检查;要么坚持原则而被市场逆向淘汰。

对任何一种市场化服务来说,赢得竞争都是必须的,否则连生存都困难,也就难谈发展。但赢得竞争却并不必须呈现向下竞争的态势,反之,如果一个行业需要靠向下竞争甚至突破底线来维持生存,那这个行业必然不能久长。

行业竞争之所以出现向下竞争,与产能过剩有关,更与规范缺失有关。以国内目前的职业卫生现状,现有的服务机构应该还未达到产能过剩,现有的竞争失范,更主要的恐怕还是因为相关规范的缺失。这种规范,包括准入标准、服务标准。

准入标准方面,《职业病防治法》的最新修正案,已将诊断机构的审批门槛撤掉,与服务机构一样,均需相关级别卫生行政部门进行资质认可,属于有条件的放开,但相比而言,诊断机构的资质条件是法律进行了一定的明确,而服务机构的资质条件则完全由相关卫生行政部门制定,那么,这种服务机构资质的行政认可,因权力扩张的本性,难免会为机构的竞争带来不确定性风险,并且这种风险会最终传导到服务机构的全部服务工作中,引发服务机构的不正当竞争,这是需要监管部门正视的问题。政府职能的调整、放开,是政府改革恒久的命题,职业卫生监管也不例外。

但相比准入标准来说,服务标准尤其值得服务机构与职业卫生工作者的高度重视和全情投入。因为,服务标准的确立,既规范了服务工作,规避了可能的风险,同时更可为服务成本的合理和稳定提供保障。业内人士对汇成事件最为不平的,就是服务机构的成本与监管要求无法匹配。有意见认为,监管要求并不明确,无论服务机构怎么工作,只要监管部门针对性检查,总难免会出现纰漏,这样一种追责,实际上成为“口袋”责任,类似于刑法上的“口袋”罪,事先标准不明确,责任边界相当宽泛,导致一种行为很容易被事后追责。在监管要求不明确的情况下,服务质量可能是无限高标的,理论上你的服务成本只允许检测100种职业病危害因素,但若存在第101种甚至更多危害因素时,你要不要检测?检测吧,成本不够,不检测吧,万一发生了职业病,或者即使没有发生职业病,监管部门仍然要认定你的检测不够全面、不够“审慎”,你很难断然反驳这种定性和追责,毕竟事实上是没能去进一步检测,怎么办?

笔者以为,对于这样一种事关服务成本、服务质量以及监管要求的问题,并非就此无解,而应该是能够通过完善相关法律规范及服务标准来化解的。比如究竟需要检测哪些职业病危害因素,需要采取哪些规范的识别和检测流程,需要使用到哪些仪器设备和辅助材料,需要形成怎样的工作文件,等等,倘若国家制定出完整的规范性文件,监管部门对标检查,服务机构按章操作,对于超出标准的问题,即便事后发生了职业病,但服务机构只要在流程上完全符合标准要求,则不应承担责任,至于用人单位对职业病的发生是否承担和承担何种责任,概与服务机构无关,对于确实暂时无法量化的标准,也可以设定一些审查原则,但需注意权衡服务机构的权益与职业病防治的关系。

循此思路,规范服务,加强监管,相安无事。

而这种服务标准的完善,当然不是一日之功,而需要持续的努力。但不管如何,方向明确后,所要做的是不断精进。

制度与规范之外,还需人的努力。甚至可以说,相比建章立制,人的因素更为紧要,有得力的人,能够加速制度的完善,并且在尚欠完善的阶段,通过个体的自律可以弥补制度的缺憾。这样健全的个体,特别是经由这些个体组成的健全的群体,即使组织性尚未健全,也能够起到阻止事情向更糟糕的方向滑落。而这种来自个体的自发的努力,越是艰难时,越显其尊严,职业的尊严,个人的尊严,因而也是一整个群体的尊严。

是的,职卫人的尊严主要还得靠自身来争取,不管是职业卫生监管者,还是服务机构及其他职业卫生工作者。

职卫服务机构的生存和发展,最终也还需要机构自身努力去争取,否则,牙口不好肠胃有病,给的饼再大,那也无福消受了。

窃以为,这种争取至少包括四个方面的努力:一是加强自身能力建设,所谓打铁还需自身硬,包括软硬件设施设备,该花的钱得花,除了专业方面的投入,也要重视法律风险的防控;二是要抱团取暖,加强行业自律建设;三是要正确引导、培育客户的消费需求,不曲意奉迎,不违背原则,不突破底线,不向下竞争低价竞争;四是要推动制度建设,尽快完善法律法规政策标准等规范性文件的制定,其中有关服务成本合理化、规范化的制度建设尤为紧要。上述四点,尤以第二、四两方面为紧要,行业自律绝非单纯地抬高行业门槛,而是通过市场服务倒推行业整体服务水平提升和对客户消费需求的持续规范,推动制度建设也并不是事事以顶层设计为推托,而是针对现有规定补缺补强,为服务的标准及风险的可控作好铺垫。

职业卫生技术服务机构的存在,本就是国家行政管理改革催生的新兴事物,其直接定位就是逐步替代原先的政府职能,将社会性公共事务逐渐推向市场,让政府腾出手来,做好事后监督。

职业病的高发,固然是因为用人单位受市场成本的制约没有做好职业病防治工作,而政府监管的乏力也是重要原因,当相关政府职能社会化后,职业卫生技术服务机构能否承担起这一职责,确实非常考验服务机构。

行文至此,笔者不禁联想起“医闹”。

医闹是否“国粹”不好说,估计上哪都难免。但一段时期以来,国内医闹事件频发,严重者甚至砍杀医护人员,这其中固然有患方的不理性,但扪心自问,大范围的医德沦丧难道不也是相当的诱因吗?诚然,从长远来看,医闹无法真正维护患者权益,并且同时重伤医患双方,当医者畏医、拒医,最终损害的还是社会整体的医疗保障。但我们会因为医闹而徒然抱怨、甚而以怨报怨降低医护工作质量吗?不会!理性的有担当的医者反而会继续传承大医之德,并通过完善相关法律法规规范医患关系,这个过程中,真正的医者断不会只有抱怨,他清楚市场经济对传统医德的冲击,但既已选择从医,专业精进是其根本,救死扶伤乃是天职,无论风云变幻红尘纷扰,尊医重德不会改变。

而无论具体分工如何,职业卫生工作者都是从事着关系人民群众生命健康的工作,与临床医学相比,职业卫生虽然更多了工业化生产的要素,但防范疾病、减少病痛、佑护生民健康,却同样是其职业底色。对于具有医学教育背景特别是有从医经历的人来说,《希波克拉底誓言》是从医人员入学第一课学内容,也是全社会所有职业人员言行自律的要求,而且要求正式宣誓,没有医护人员不知道希波克拉底这位历史名医名言的。

那么,方今之世,因制度变革而举措纷然,虽名利交降而良莠并呈,作为一名光荣的职业卫生工作者,是时候重温我们择业之初的憧憬与承诺了,世事多艰,不因此自弃自毁,职业荣光,更应该自珍自尊。当泥沙俱下,你,能否继续清流向前?

职卫人,雄起!(2019/1/18初稿 2019/1/21改定)


汇成事件网络信息及职业病律师的法律分析

法治华邦,人文天下。
没有信仰的支撑与指引,越完美的法律制度,就越意味着反动。没有人文关怀的法律信仰,越精致的法律程序,就越意味着腐朽。
——管铁流律师
管铁流,广东华商(龙岗)律师事务所律师、合伙人,广东省律师协会行政法专业委员会委员,深圳市律师协会宪法行政法专业委员会副主任,深圳市人大常委会立法调研基地专家,最高人民法院第一巡回法庭值班志愿律师。长期专注职业病法律实务与研究,著有《以案说法:职业病法律维权实务》(法律出版社2018年11月出版)
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