也谈依法治安

当下中国，国家对安全生产的重视可谓史上最强。从《安全生产法》2002年实施，到2014年大修改，从煤矿安全监察局到国家安全生产监督管理局、国安安全生产监督管理总局，再到2018年的应急管理部，无论是法律制度，还是机构配设，莫不体现这一加强趋势。

从实际效果来看，则无论是重特大事故的总量，还是事故所致人员财产的损失，亦都在向好发展。这说明，国家对安全生产的重视与强化，无论是制度的因应设计，还是社会力量的调配参与，总体上是有成效的。

而归根究底，愚以为可毕其功于一役：依法治安。

依法治安，强调的是“法”，注重的是“依”，有法可依是前提，有法必依则是关键。以此来审视今天的安全生产，透视其中的监管与管理，我们为既已取得的工作成效所欣慰，但同时也要看到，即使在大力提倡依法治安的今天，实务中乃至理论上，我们依然有一些尚需梳理和提升的法律认识方面的空间，有些问题，甚至还比较急迫。

依法治安，立法先行。

纵观今天安全生产相关立法成果，不到二十年的时间，我们已经取得了不俗的成绩。除了《安全生产法》这一综合性的“基本法”，尚有针对特定安全生产领域的诸项立法 ，比如消防安全方面《消防法》、交通运输安全方面《道路交通安全法》、食品安全方面《食品安全法》、矿山建设与生产方面《矿山安全法》、特种设备方面《特种设备安全法》、突发事件应对方面《突发事件应对法》、职业卫生方面《职业病防治法》，以及涉及特定生产领域安全生产问题的《电力法》《港口法》《铁路法》等等，至于行政法规层面，国务院围绕安全生产所推出的规范性文件则更为丰富，既有针对特定生产领域或者监管对象的立法，比如《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《铁路安全管理条例》等，也有针对安全生产处置方面的立法，比如《生产安全事故报告和调查处理条例》、《电力安全事故应急处置和调查处理条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，其他还有《安全生产许可证条例》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》、《工伤保险条例》等。至于地方性法规、行政规章、安全生产相关标准等，则更为丰富。

应该说，今天我国已经建立了一个初步成体系的安全生产制度架构。只要我们的执法部门能够严格运用这些立法成果，只要我们的安全生产经营单位能够严格遵守这些法律法规，那么，我国生产建设总体上还是有了基本的安全保障。

不是说没有立法空白，即使在顶层设计方面即法律层面，一些特定领域的安全生产与监管，比如危险化学品、剧毒物品、放射性物品等高危物品的生产、使用、运输、储存等，目前主要还是通过行政法规来调整，其所带来的最大问题，在于监管体制的暂时性与监管部门的不统一，导致实务中要么“九龙治水”，要么监管真空，因此，梳理现有的立法成果，理顺监管体制，及时制定统一的《危险物品法》，就非常必要。而在安全生产监管执法人员及安全生产管理人员的履职保障方面，囿于现有监管体制的局限，窃以为至少需要在行政法规层面或者司法解释层面，国务院或者最高人民法院、最高人民检察院宜尽快出台一部相应的规范性文件，明确界定安全生产监管与管理责任，明确尽职免责甚至尽职无责，从而最大限度释放安全生产管理人员的工作积极性。

依法治安，关键在严格依法。否则，有法不依，或者不严格执法，则徒法不足以自行，立法成果就会被架空，失去立法价值。

实务中，与消极应付、拖延甚至拒绝履行安全生产监管职能等“懒政”表现相比，相关职能部门尤其是安全生产监督管理部门对于严格履职、加强安全生产监管的积极性其实并不欠缺，但妨碍职能部门积极履职的最大因素，似乎还在于法律认识，即对于特定监管任务究竟属于哪个职能部门，容易产生分歧。

仍以危险化学品监管为例。根据《危险化学品安全管理条例》规定，危险化学品的监管涉及工业和信息化、公安、环境保护、卫生、质量监督检验检疫、交通运输、铁路、民用航空、农业等多个主管部门，其中，安全生产监督管理部门自然同样履行综合监管职能，而关于公安机关的职责，《条例》第六条第一款规定，“公安机关负责危险化学品的公共安全管理，核发剧毒化学品购买许可证、剧毒化学品道路运输通行证，并负责危险化学品运输车辆的道路交通安全管理。”那么，这种“公共安全管理”应该如何界定？当公共安全管理与综合安全监管存在交集时，如何理顺二者职能？

以笔者担任法律顾问的某区安监局为例，该安监局在一份设定相关职能部门查处安全隐患的规范性文件中，规定公安机关应当依法履行隐患检查职责，公安机关即提出异议，认为涉及危险化学品的安全隐患现场排查整治，应当是安监部门的日常工作职责范围，因此应由安监部门落实，过程中如发现涉及违法犯罪时，再通知或者移交公安机关处理。

此种理解，显然并非孤例，在相当多涉及综合监管与行业监管交叉的领域，安监部门与相关职能部门发生分歧时有发生。在一部关于户外运动管理的地方法规立法调研过程中，文体旅游部门与安监部门为究竟由谁来承担“综合监管”之职就争持不下，文体旅游部门认为，“综合监管”职能是《安全生产法》专门规定给安监部门的，安监部门则认为，该拟定中的地方性法规调整的户外运动是由文体旅游部门牵头主管，主要的工作都由该部门完成，安监部门只承担了极小一部分配合性工作，再要规定安监部门承担“综合监管”职责，名不符实。

类似的分歧不仅仅存留在认识层面，而是同样会呈现到实际工作中。虽然在现有集中制党政管理模式下，此类分歧尚不至于导致行政执法工作显性层面的严重冲突，但认识分歧所带来的职能部门及其工作人员隐性层面的合理克制或者逾越却不容忽视。

与综合监管的尴尬相比，安全生产经营单位主体责任制引发的认识乃至实务冲突，尤其是安监执法的边界之争，同样需要正视。

经过2014年大修正，《安全生产法》将安全生产经营单位的主体责任制终于完全确立。但也只是立法上的确立。而主体责任制在实务中的确立，特别是关系到安监执法时的边界问题，却任重而道远，尚需行政机关将安全生产的种种责任由传统的计划经济生态环境中的政府大包大揽逐步剥离给生产经营单位，比如安全生产的达标，比如设施设备的投入，比如安全隐患的排查治理，等等。安全生产领域，所谓职能部门的监督管理，其实更准确地定位应当是监察而非监管，管理责任终究还需生产经营单位自行完成，无论是人资、精力和实际需要，政府都不应该也不可能将手伸向企业内部事无巨细地抓安全，而更合理的做法，则是定标准、督管理、察失责，安全生产标准设定在前，概率性检查在中，事后归口地对标核实，发现问题则严格追责，如此，有限的公共资源才可能最大限度发挥效用，起到引导、威慑和治本的安全生产治理实效。

最近不到二十年的安全生产发展轨迹，应该是可以清晰地看到安全生产领域的“国退民进”（即政府监管职能由全程包揽向事中事后强化，与此同时，生产经营单位主体责任制的同步明确和强化），以及与之相谐的安全生产形势的逐渐好转，未来，生产经营单位主体责任制的最终和彻底地落实将是必然结果，而社会经展与生产经营的高效、长治久安，也才能成为现实。

2018年伊始，国务院机构大调整，其中与安全生产相关的有两项特别引人注目。

一是将安监总局整体纳入应急管理部，既提升了安监工作的机构定位，又将安全生产与应急管理高度整合，从此安全不再局限于生产经营，而是在一种更宏大的视野中展现，安全的治理外延也随之极大幅度拓展，从而更合理地趋向本质意义的安全。因此，可以乐观地预期，今后安全生产监管力度将更为加强，而安全生产的趋势亦必然更加向好。

二是将职业卫生监管职能重新划回给卫生行政部门。这一调整实在有些突兀。因为，安监参与职业病防治，乃是2011年《职业病防治法》的规定，而当时职业病监管体制的这一重大调整，无疑是受了此前卫生行政部门监管乏力的促动，河南尘肺病农民工张海超的“开胸验肺”事件经媒体放大，多少是直接促成了此种调整。而在最近七年多的安监部门接手职业病监管职能之后，安监部门的工作成效还是有目共睹的。技术资源上的相对短板固然影响安监执法，但安监另起炉灶创设的一套监管标准却无疑是从思维模式上根本地扭转卫生行政部门对职业病防治的颓势、无力，换句话说，安监也许不懂医学技术，但现场监管更重要的是对职业病危害因素有无、多少及相应防治措施存在情况的检测、核查，而这种测查，完全可以通过第三方力量来完成，安监所需要做的工作，只是相关标准的预设，和对第三方工作的把关。因此，无论是监管思维的反思，还是监管实效的审查，都很难否定安监对职业病防治的监管成绩。因此，此次机构调整对职业卫生监管职能的重走回头路，其后走势实在堪忧！

安全、健康、环保，所谓HSE，卫生、健康无疑是不可或缺的重要一环，各国皆然。没有职业卫生保障从业人员的生命健康，安全生产也就难称安全。接下来，国家究竟能在职业卫生监管方面有何颠覆性大动作，尚需观察。