职业病保障制度的重构设想

见识过职业病劳动者获取保障的困难，也了解过现行职业病保障相关法律法规，对我国职业病保障制度的明显不足就不会无视，而对重新调整与设计职业病保障制度也就有了基础和方向。

既然统一的工伤保险制度无法因应职业病普遍的特殊性，解决之道，自然在于根据职业病迥异于一般事故工伤的特殊性重构职业病保障制度。

方案1：建立中央统筹的职业病专项保障基金

此举并非空想，香港早在上世纪八十年代即已有成功范例。而且，就职业病保障的特殊要求来看，建立中央统筹的专项保障基金，能够从根本上避免现行保障制度下职业病劳动者依法争取社会保障过程中所面临的几乎全部制度性障碍，包括劳动关系的确认、职业病诊断与鉴定纠纷、工伤保险待遇的申领、后续治疗、劳动与社会保障关系的维系等等。因为此项基金一旦建立，劳动者仅需通过单纯医学技术方面的判断确诊为职业病，即可享受社会保障，用人单位无需担心在缴交参保费用之后继续承担沉重的补偿责任，职业病诊断鉴定机构与专家也无需纠结于医学技术之外的问题比如确诊职业病后谁来承担责任等，行政监管部门也不用劳神费力去权衡各方利益，从而更可集中精力于监督用人单位做好前期职业病预防。

中央统筹的好处是，完全针对行业而统一安排专项基金的缴费、开支与监管，避免经济发展不平衡导致的地区差异，避免地方审核监管带来的地方保护，同时也更利于稳定保障基金的来源与支出。

方案2：针对特定种类的职业病建立中央统筹的职业病专项保障基金

一步到位的中央统筹职业病专项保障基金可能面临一些阻力，至少包括：1、职业病种类众多，一些职业病难以清晰、准确界定致害因素的来源，尤其是某些中毒类危害因素，非职业环境下也可能接触；2、受现有医学技术水平限制，一些职业病在临床上可能面临甄别困难；3、区分、界定缴费主体的范围与现行工伤保险存在冲突，需要考虑企业的接受与配合。

但即使如此，针对一些特定种类的职业病，仍然可以建立中央统筹的职业病专项保障基金。

比如尘肺病，占据我国现行职业病总量的九成以上，而且从接害环境、发病原因来看，除了职业性环境，单纯生活性接害导致尘肺病的可能性仅在理论上成立。那么，我们完全可以考虑先以尘肺病为标本，建立中央统筹的职业病专项保障基金。并且，考虑到尘肺病发病环境中矿山企业占据绝大多数，即使是非矿山企业，也相对集中于陶瓷、宝石、建筑施工等少数行业，而这些企业普遍拥有重资产、大生产、人员密集等显著特征，于企业开办源头进行基金费用征缴更具可行性。

尘肺病之外，尚有另外一些职业病，也存在容易排除生活性接害的可能性，比如放射性危害因素导致的疾病，职业性振动病等等。是否考虑与尘肺病同步建立中央统筹职业病专项保障基金，还是说分步筹建，需要更专业的数据支撑。

方案3：建立职业病专项保障基金为主、工伤保险为辅的“一主一辅、主辅结合”保障模式

退而求其次，较之上述方案1、2，还可以考虑结合工伤保险基金，建立以职业病专项保障基金为主、工伤保险为辅的保障模式，即所谓“一主一辅、主辅结合”的职业病保障模式。

此种模式的出发点，是职业病保障必须相对独立于工伤保险，必须考虑职业病迥异于一般事故工伤的特殊性，无论是另起炉灶，还是依托工伤保险基金而内部专辟，其立制基础都一样，即必须对职业病保障与工伤保险作有效切割。

此种模式下，职业病专项保障基金的保障特征是普惠而有限，而工伤保险则在在职业病专项保障基础上进一步给予补充、提升保障。

具体来说，专项保障基金是对所有初步确诊为职业病的劳动者统一提供基础保障，包括治疗所需费用与一定水平的生活保障，用人单位、用工主体则无需承担任何费用。如果患者认为其职业病系在特定单位所患，可进一步申请职业病鉴定，确定承担责任的用人单位、用工主体，之后依法申报工伤、鉴定劳动能力障碍程度并享受相应的工伤保险待遇。此时，工伤保险待遇相比专项保障存在差额的，由用人单位承担补足责任，但不影响专项保障的继续获取。

至于专项保障基金的缴费，可以针对特定职业病危害突出的行业规定强制性参保缴费，而对其他行业则推行自主选择缴费参保，但对未参保单位，一旦确诊职业病并被认定为工伤，则将面临相应的惩罚性处理，包括后续年度缴费参保的强制且调节性增加缴费，包括承担本应由专项保障基金承担的全部职业病待遇（综合考量，此项转承担责任宜由基金先向患者支出再由基金向用人单位追责，避免职业病保障待遇实际落空及职业病诊断阶段的干扰），还包括职业病鉴定确诊职业病后民事赔偿责任的判定与承担。

因此，此种模式的好处，是同样为职业病受害劳动者提供确诊与初步保障机会，同时给予其依法向工伤保险基金及用人单位、用工主体主张工伤保险待遇的机会，而用人单位如果能够证明其工作环境与劳动者职业病无关，则无需承担任何责任，包括工伤保险责任，从而消除了当下较为常见的职业病“背锅”现象与顾虑，而在经由相对更严格、更综合的职业病鉴定程序确诊为职业病并认定为工伤后，用人单位则对职业病受害劳动者的职业病保障与工伤保险责任责无旁贷。将职业病诊断与职业病鉴定明确区分，既有利于相当程序上（尽管并不充分！）排除非医学技术因素对职业病确诊的干扰，也能保证职业病鉴定对职业病诊断进行有效监督。

一些附带问题：

无论是中央统筹，还是主辅结合，也无论是一步到位，还是分步筹建，都会面临钱从哪里来的根本问题，考虑到统一的社会工伤保险制度已实施多年，工伤保险基金有一定盈余，重新建立职业病专项保障基金，势必令企事业单位在缴纳工伤保险费用之外，再行承担一笔专项基金费用，因此，缴费单位的意愿需要审慎斟酌。

但并不是说，因为要另行缴费就当然否定专项基金的必要性、可行性。

从根本化解当下职业病保障的重重矛盾问题出发，建立专项基金，势在必行，宜早不宜迟。

而且，专项基金一旦建立，其对职业病保障与防治的后发优势必然随着时间推移而累积向好，职业病矛盾问题只会越来越少，而无论筹建之初有多大阻力、困难。

再考虑到职业病的发生终究与国家建设、社会发展乃至全体公众福祉息息相关，职业病完全是文明社会的一块伤疤，必要的、可防难治且必然面临一定成本的人为病。因此，国家财政支持必不可少，而且，财政支持在专项基金成立之初尤其倚重，而随着基金独立运行，财政依赖越往后会越减弱。（2024/3/5 17:43）