城管执法，想说爱你不容易

 

《南方日报》记者就深圳金光华乞讨人员聚集扰民的城管执法尴尬遭遇采访了我，记者询问我对此事的看法，并特别希望了解我对解决城管执法的建议。
坦率地说，我对城管热点虽然常有留意，但并未深入研究，更谈不上立马提出解决的建议。是以和记者的简短对话中，我只能就我所掌握的部分报道信息和一般的法律基础来谈些看法。
城管执法中出现的纠纷历来是媒体关注的热点，远的不说，近期就先后有广州城管拉拽女小贩事件、广州城管被卖水果小贩狂砍七刀事件等等，湖北英山城管队长被违建人员锄头砸死更是引出大众对城管的热度关注。深圳金光华广场上乞讨人员聚集扰民，居民投诉，罗湖区城管推说不便强制执行，建议居民自行与乞讨人员协商处理，居民于是愤愤不平，谴责城管不作为。事件似乎发展到另一个极端。但我相信，倘使罗湖城管真要强行清理这些乞讨人员，舆论一定又会将城管骂个体无完肤。
舆论漩涡中的城管执法，正在面临进退两难。执法吧，极易引发执法对象的反抗甚至是暴力反抗，不执法吧，又容易被指责为不作为。表面看来，无论城管怎么做，都可能落个吃力不讨好的下场。另一方面，大众对城管也未必一棍子打死，这只要看看市民对于市面脏乱差时咒骂城管该管不管时，就不难发现，民众对于城管，其实并不完全排斥，所非议者，多是城管执法的范围、对象与执法的程序。现实是，城管执法，想说爱你不容易，想要抛弃你，也并不是很容易的事。
但往深里看，与其说城管执法遭遇现实尴尬，不如说城管立法遭遇实践质疑。虽然在我国并没有违宪审查一说，但这并不妨碍老百姓以用脚投票的方式行使公民的违宪申诉权，只不过，这种违宪申诉的社会成本极其高昂，一路走来，鲜血淋漓。
城管执法不被民意认可和接纳，远非城管人员个人素质和执法方式所能解释。公安机关在处置违法犯罪行为时可以强制执行，可以动用械具，必要时甚至能开枪击打，相比城管执法，其强制力度不可同日而语，但一般情况下，民众对于公安机关的此种执行行为不会有太多微词，与之相对，城管执法，但凡强制，必遭舆论批评。
问题首先出在强制执法权的合法性。公安机关的强制执法，比如警械，比如拘传，比如抓捕，是有着严格的法律规定的，虽然部分警务人员在使用械具或强制带离的过程中，同样可能存在着动作粗暴，但这些执法行为，毕竟还是有着法律依据。而城管执法呢，至今为止，其法律依据要么缺失，要么位阶过低，导致其执法行为时常被指责为超越法律授权而归入违法。
法无明确规定不得行政执法，这是文明社会法治国度的一条基本法理，尤其在涉及到公民基本权利和执法具有强制性时，这种行政执法的合法性前提就更其紧要。城管执法，无论是其执法范围、执法内容、执法对象、执法手段、执法程序、执行人员等等，无一不需要严格的法律规定。此乃城管执法生存之基立政之本。
并且，行政执法的合法性还不仅仅是有法律条文依据，比如对所谓乱摆卖的小摊小贩，即使现在出台一部这样的法律，恐怕相关行政机关执行起来也未必就顺利就不被舆论指责。原因就在于，小摊小贩其所以要削尖脑袋拼了命地去摆卖，并且可能越是你行政机关不让去摆卖的地方他越要挤了去，一个非常简单的道理，小摊小贩要生存，在面对大集群的生存问题时，任何行政强制都失去了存在的合理性和执行的有效性。自然，我前面的假设一般也只能是个假设，因为在成熟的法治国家，那种怫违民意的恶法是不太可能面世的。
自然，我更不是在鼓励乱摆卖，而是意在表明，法律的权威不仅仅在制定的程序上要据可查，更要考量其所肯定或者否定的法律利益是否符合人之常情、符合自然本性、符合法之为法的最一般要义。任何法律都是在不同利益诉求之间寻求平衡，而一般来说，在利益价值平台上，生存权永远是第一位的，一部法律的价值善恶、生命短长、生存否泰，根源就在于其所保障者是否为相对多数人的合理诉求，而所制裁者是否为相对少数人的不合理的诉求，否则，一旦法律的执行威胁到较大范围利益群体的基本诉求，则其实施就难保畅顺了。
法治社会的合理与否，根本地集中体现在宪法中。但就算是宪法，其所规范的利益格局也不可能恒久不变，不同时期有不同的利益格局。宪法需要稳定，为求稳定，立法者需要让宪法尽量抽象，或者，增加宪法修改的难度；但条文的稳定不是宪法的目的，利益格局的稳定才是宪法的真正目的，当集团利益的天平失去平衡，再难的修宪程序，也一定会启动。
宪法之下，宪政之中，任何法律法规的合理与否就有了最高的法理依据。规范性法律文件首先需要相应立法权的机关通过既定的程序去制定，然后，则一定还需要有相应的救济途径以保障被适用对象的异议权，这，就是违宪审查机制。可以这样说，一个国家的违宪审查机制健全与否，足可以反映这个国家的法律完善程度，而且，一定是检验法律制度完善度的最重要的试金石。
回头看看我国城管执法现状，我们不难理解，城管执法何以进退两难，何以难被民众接纳，这里边，首先是其执法依据的存在与否完备与否，其次，即使有了法律依据，该法律依据是否具有合宪性，是否具有为大众所普遍接纳的合理性。
加快立法，同时尽快建立违宪审查制度，两者齐备之日，有理由相信，城管难，不再难，那时节，城管执法，想说爱你就容易。